Op 24 juni wijzigde China voor het eerst sinds de inwerkingtreding ervan in 2008 zijn antimonopoliewet. Qian Wu (promovendus aan de Universiteit Maastricht. Onderzoeksproject: 'Tying in Digital Platforms under the Competition Legal Framework in China and the EU—A Comparative Law and Economics Analysis') en Qian Li (Ph.D.-kandidaat aan de Universiteit Maastricht. Onderzoeksproject: 'AI-enabled Price Discrimination: A Competition Law Perspective') hebben een kort overzicht gegeven van opmerkelijke herzieningen van de -monopoliewet.
Key Takeaways:
- Het amendement 2022 van de antimonopoliewet (AML) bevestigt de fundamentele rol van concurrentie.
- Het AML-amendement 2022 specificeert de regels met betrekking tot monopolistische overeenkomsten, misbruik van machtspositie, concentratie van ondernemingen en misbruik van bestuurlijke macht.
- Het AML-amendement 2022 verhoogt boetes en straffen voor illegale handelingen met versterkte afschrikkende effecten.
Achtergronden
De Chinese antimonopoliewet werd in 2007 aangenomen en trad in 2008 in werking (The AML 2008). De wijziging van de AML werd vermeld in de mededeling van het wetgevend werkplan 2015 van de Raad van State. In januari 2020 heeft de State Administration for Market Regulation het ontwerp-amendement vrijgegeven om de publieke opinie te vragen, waardoor het wijzigingsproces wordt gestimuleerd. Na twee beoordelingen door het Permanent Comité van het Nationale Volkscongres in oktober 2021 en juni 2022, heeft China op 24 juni de wijziging van de AML aangenomen, die op 1 augustus 2022 van kracht wordt.
Na 14 jaar implementatie van de AML is het tijd voor een uitgebreide herziening van de AML. Hoewel het een cruciale rol had gespeeld, zoals Gong Zhang (directeur-generaal van de staatsadministratie voor marktregulering) in 2021 opmerkte, het beschermen van eerlijke concurrentie, het verbeteren van de efficiëntie van de economie, het beschermen van de consumenten- en publieke belangen en het bevorderen van hoogwaardige ontwikkeling in China . Naast de ontwikkeling van de socialistische markteconomie brengt de tenuitvoerlegging van de antimonopoliewet ook problemen aan het licht, waaronder dat de relevante bepalingen te algemeen zijn, de straffen voor sommige monopolistische handelingen niet streng genoeg zijn en het handhavingssysteem verder moet worden verbeterd .
Structuur en opmerkelijke revisies
De structuur van het AML-amendement 2022 volgt de AML 2008, bestaande uit acht hoofdstukken:
• Algemene bepalingen (Hoofdstuk 1, Artikel 1-Artikel 15)
• Monopolistische overeenkomsten (Hoofdstuk 2, Artikel 16-Artikel 21)
• Misbruik van dominantie (Hoofdstuk 3, Artikel 22- Artikel 24)
• De concentratie van ondernemingen (Hoofdstuk 4, Artikel 25-Artikel 38)
• Misbruik van bestuursbevoegdheid (Hoofdstuk 5, Artikel 39-Artikel 45)
• Onderzoek naar monopolistisch gedrag (Hoofdstuk 6, Artikel 46-Artikel 55)
• Wettelijke aansprakelijkheden (Hoofdstuk 7, Artikel 56-Artikel 67)
• Aanvullende bepalingen (Hoofdstuk 8, Artikel 68-Artikel 70)
Hieronder staan een paar opmerkelijke herzieningen in deze hoofdstukken in het AML-amendement 2022.
1. Het AML-amendement 2022 hecht belang aan het stimuleren van innovatie en versterkt de fundamentele rol van concurrentie
Artikel 1 van het AML-amendement 2022 bevat 'stimulering van innovatie' als aanvullend wetgevend doel. Over deze integratie zijn discussies ontstaan. Prof. Xiaoye Wang, een van de pioniers van Chinese AML, stelt dat, aangezien goed functionerende concurrentiemechanismen het innovatievermogen van bedrijven natuurlijk vergroten, het toevoegen van het doel van 'aanmoedigen van innovatie' niet veel invloed zal hebben op de handhaving. In plaats daarvan pleit ze voor het vereenvoudigen van de meerdere doelen van de AML. Prof. Jianzhong Shi wijst er echter op dat de Chinese economie is overgegaan van snelle groei naar hoogwaardige ontwikkeling. Dienovereenkomstig kan het aanmoedigen van technologische innovatie en innovatie van bedrijfsmodellen essentieel zijn om de transformatie van de economische ontwikkelingsmodus te versnellen, de economische structuur aan te passen en de kwaliteit en efficiëntie van ontwikkeling te verbeteren.
Hoewel het AML-amendement 2022 nog steeds meerdere doelen stelt die vergelijkbaar zijn met het AML 2008, is de fundamentele rol van concurrentie in verschillende opzichten opnieuw bevestigd.
Ten eerste voegt artikel 4, lid 2 van het AML-amendement 2022 eraan toe dat China 'zich houdt aan de beginselen van vermarkting en de rechtsstaat, en de fundamentele positie van het mededingingsbeleid versterkt'. De uitdrukking "de fundamentele positie van het mededingingsbeleid" is niet nieuw. In oktober 2015 benadrukten de 'Opinions of the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council on Promoting the Reform of the Price Mechanism'(《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》) al het belang van versterking van het toezicht op de marktprijzen en antimonopoliewetshandhaving, en geleidelijke vaststelling van de fundamentele positie van het mededingingsbeleid.
Ten tweede verschaft artikel 5 de rechtsgrondslag voor China's systeem van eerlijke mededingingscontrole. Het bepaalt dat 'administratieve instanties en organisaties die door wet- en regelgeving gemachtigd zijn om openbare aangelegenheden te beheren, de eerlijke concurrentietoetsing moeten uitvoeren bij het formuleren van de regels met betrekking tot economische activiteiten van marktspelers'. Dit systeem is ontworpen om overheidsgedrag te reguleren dat eerlijke concurrentie van de bron zou belemmeren, met als doel het ondernemingsklimaat te verbeteren en de openstelling van China te vergroten. In juni 2016 heeft de Staatsraad 'Opinions on the Establishment of Fair Competition Review System in the Construction of Market System' (《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》) uitgebracht, waarin specifieke normen worden gegeven over hoe eerlijke concurrentiecontroles door overheden uit te voeren. Tot juli 2021 is het beoordelingssysteem voor eerlijke concurrentie in China met succes geïmplementeerd op nationaal, provinciaal, gemeentelijk en provinciaal niveau, met positieve resultaten van het opschonen van 1.89 miljoen documenten over verschillende beleidslijnen en maatregelen die van invloed zijn op economische activiteiten, waarbij bijna 30,000 documenten zijn herzien en ingetrokken documenten, en het identificeren en corrigeren van meer dan 4,100 beleidsregels en maatregelen die in strijd zijn met de beoordelingsnormen.
Het allergrootste belang van het beoordelingssysteem voor eerlijke concurrentie lijkt onbetwist onder Chinese academici en praktijken. Qing Li, een voormalig ambtenaar die deelnam aan het eerste ontwerpproces van het systeem voor de toetsing van eerlijke concurrentie, legt uit dat het systeem voor toetsing van eerlijke concurrentie is gebaseerd op eerdere gevallen met betrekking tot misbruik van administratieve bevoegdheid om concurrentie uit te sluiten of te beperken. Dit systeem houdt zich bezig met de relaties tussen concurrentie en ander beleid, bijvoorbeeld het industriebeleid. Prof. Yong Huang benadrukt ook dat dit systeem tijdens de covid-19-pandemieperiode de formulering, introductie en implementatie van investerings-, industrie- en consumptiebeleid zou kunnen reguleren. Dat kunnen onredelijke en oneerlijke toetredingsdrempels zijn, zoals gerichte overheidssubsidies en steun voor sommige ondernemingen. Het zou dus een essentiële rol spelen bij het veiligstellen van het voortbestaan en de ontwikkeling van micro-, kleine en middelgrote ondernemingen.
2. Aanzienlijke verbetering is bereikt in het verbeteren van het juridische kader van monopolistische overeenkomsten
Ten eerste introduceert het AML-amendement 2022 'geen concurrentiebeperkende verdediging' om verticale monopolistische overeenkomsten te beoordelen. In het nieuwe artikel 18, lid 2 wordt verduidelijkt dat de overeenkomsten tot prijsvaststelling en de overeenkomsten tot beperking van de minimumverkoopprijs niet mogen worden verboden indien ondernemingen kunnen aantonen dat zij niet tot gevolg hebben dat de mededinging wordt uitgesloten of beperkt. Prof. Tao Wu wijst erop dat deze herziening de resultaten van de zaak Hainan Yutai bevestigt. In de zaak Hainan Yutai oordeelde het Hooggerechtshof dat 'zelfs als de handhavingsinstantie door middel van onderzoek bevestigt dat er een verticale monopolieovereenkomst is, ondernemingen nog steeds bewijs kunnen overleggen om te bewijzen dat de overeenkomst de concurrentie niet uitsluit en beperkt'.
Ten tweede introduceert het AML-amendement 2022 de veilige havenregel voor het beoordelen van verticale monopolistische overeenkomsten. Het nieuwe artikel 18, lid 3 bepaalt dat de in artikel 18, lid 1, punt 2, bedoelde overeenkomsten niet worden verboden wanneer ondernemingen kunnen aantonen dat hun marktaandeel op de relevante markt lager is dan de norm die is vastgesteld door de anti-monopoliehandhavingsinstantie van de Raad van State en voldoen aan andere voorwaarden die zijn vastgesteld door de anti-monopolie handhavingsinstantie van de Raad van State. Vergeleken met de veiligehavenregel in de ontwerpwijziging die van toepassing was op horizontale en verticale monopolieovereenkomsten, beperkt de nieuwe wet de reikwijdte van de veiligehavenregel tot verticale monopolieovereenkomsten.
Ten derde biedt het AML-amendement 2022 de wettelijke basis voor gedrag bij het organiseren en helpen bij het sluiten van monopolistische overeenkomsten. Artikel 19 luidt: "ondernemingen mogen geen andere ondernemingen organiseren om monopolistische overeenkomsten te sluiten of substantiële bijstand verlenen aan andere ondernemingen om monopolistische overeenkomsten te sluiten".
3. Het AML-amendement 2022 speelt in op de uitdagingen van de platformeconomie
De herziene AML speelt in op de uitdagingen die de platformeconomie met zich meebrengt, zowel in artikel 9 van hoofdstuk 1 (Algemene bepalingen) als in artikel 22 van hoofdstuk 3 (misbruik van dominantie). Artikel 9 bepaalt dat "ondernemingen zich niet inlaten met monopolistische gedragingen door gebruik te maken van gegevens en algoritmen, technologie, kapitaalvoordelen, platformregels, enz.". Artikel 22 introduceert een tweede lid voor misbruik door dominante digitale spelers, naast het eerste lid dat zes onrechtmatige gedragingen en één diverse bepaling bevat. In het tweede lid is bepaald dat 'ondernemingen met een dominante marktpositie geen misbruik maken van een machtspositie door gebruik te maken van data, algoritmen, technologie, platformregels etc., zoals bedoeld in het vorige lid'. Prof. Xiaoye Wang merkt op dat uit deze artikelen blijkt dat de beleidsmakers vastbesloten zijn om de handhaving op digitale markten te versterken. Met name het nieuw geïntroduceerde lid 2 van artikel 22 helpt bij het aanpakken van misbruik op digitale platforms dat zich in een aantal nieuwe vormen kan voordoen, bijvoorbeeld zelfvoorkeurend gedrag.
4. Aanzienlijke verbetering is bereikt bij de beoordeling van de concentratie van ondernemingen
Ten eerste hebben mededingingsbureaus het recht om onderzoek te doen naar de verdachte ondernemingen die de aanmeldingsnorm halen maar de concentratie niet aanmelden. Met betrekking tot de concentratie van ondernemingen die 'niet voldoet aan de door de Staatsraad gestelde aanmeldingsnormen, maar er aanwijzingen zijn dat de concentratie van ondernemingen tot gevolg heeft of kan hebben dat de mededinging wordt uitgeschakeld of beperkt', bepaalt het gewijzigde artikel 26 dat 'de anti- -monopolie rechtshandhavingsinstantie van de Raad van State kan ondernemingen verplichten tot kennisgeving'. Tegelijkertijd bepaalt het derde lid ook dat indien ondernemingen niet in kennis stellen overeenkomstig de bepalingen van de voorgaande twee leden, de anti-monopoliewetshandhavingsinstantie van de Staatsraad een onderzoek zal instellen overeenkomstig deze wet.
Ten tweede introduceert het AML-amendement 2022 het classificatie- en classificatiesysteem voor de concentratie van ondernemingen. Op 10 april 2022 benadrukten de 'Advies van het Centraal Comité van de Communistische Partij van China en de Staatsraad over het versnellen van de opbouw van een nationale eengemaakte markt'(《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》) 'verbetering van het classificatie- en beoordelingssysteem voor de concentratie van ondernemingen' in de paragraaf 'Verdere regulering van oneerlijke marktconcurrentie en marktinterventie'. Als reactie daarop werd artikel 37 toegevoegd aan de nieuwe wijziging, waarbij een classificatie- en beoordelingssysteem voor de concentratie van ondernemingen werd ingevoerd, terwijl de nadruk werd gelegd op de versterking van de concentratiebeoordeling van essentiële gebieden zoals de nationale economie en het levensonderhoud van mensen. Dat betekent dat ondernemingen mogelijk te maken krijgen met strengere toetsingsnormen als de betrokken economische activiteiten op de bovengenoemde vitale gebieden vallen.
Ten derde introduceert het AML-amendement 2022 een 'klokstop'-mechanisme terwijl de concentratie van ondernemingen wordt herzien. De huidige antimonopoliewet verdeelt de toetsing van concentratie van ondernemingen in twee fasen: een voorlopige toetsing en een verdere toetsing. In de verdere toetsingsfase kan de antimonopoliewetshandhavingsinstantie de toetsingstermijn verlengen indien de wet anders bepaalt. Maar zelfs als de herzieningstermijn wordt verlengd, is de termijn voor centrale herziening nog steeds onderworpen aan de rigide termijn van 'maximaal 180 natuurlijke dagen ophopen'. In de praktijk is er altijd een tegenstelling geweest tussen het grote aantal gevallen dat door ondernemingen wordt gemeld en het kleine aantal behandelend personeel. De invoering van de beknopte procedure en de onderhandelingsprocedure heeft de efficiëntie van de toetsing verbeterd, maar de tegenstrijdigheid is niet fundamenteel opgelost.
Als reactie hierop wordt artikel 32 van de AML-wijziging 2022 toegevoegd om een 'klokstop'-mechanisme in te voeren voor de opschorting tijdens de toetsing van de aanmelding van concentratie van ondernemingen, dat wil zeggen voor
(1) Het niet indienen van documenten en materialen zoals vereist, maakt het beoordelingswerk onmogelijk;
(2) Het is noodzakelijk om nieuwe situaties en nieuwe feiten te verifiëren die een significante impact hebben op de herziening;
(3) Aanvullende beperkende voorwaarden moeten nader worden beoordeeld en de onderneming vraagt schorsing aan.
In de bovengenoemde drie gevallen kan de berekening van de herzieningstermijn worden opgeschort.
5. Het AML-amendement 2022 specificeert de beoordeling en handhaving van het bestuursmonopolie nader
Ten eerste verduidelijkt het AML-amendement 2022 de reikwijdte van het administratieve monopolie. Het AML-amendement 2022 voegt artikel 40 toe, dat verduidelijkt dat administratieve entiteiten en organisaties die krachtens wet- en regelgeving gemachtigd zijn om openbare aangelegenheden te beheren, hun administratieve bevoegdheden niet mogen misbruiken door samenwerkingsovereenkomsten en memoranda met ondernemingen te ondertekenen. Dat is om te voorkomen dat andere ondernemingen de relevante markt betreden of ongelijke behandeling toepassen om de concurrentie uit te sluiten en te beperken. Bovendien wordt in artikel 42, na de wijziging, de oorspronkelijke uitdrukking "sluit niet-lokale ondernemingen uit van deelname aan lokale biedingsactiviteiten of beperkt deze" in "sluit ondernemingen uit van deelname aan biedingen en andere zakelijke activiteiten".
Ten tweede zijn de betrokken bestuursorganen verplicht mee te werken aan onderzoeken. Het AML-amendement 2022 voegt artikel 54 toe om te specificeren dat anti-monopoliewetshandhavingsinstanties onderzoeken moeten uitvoeren naar vermoedelijk misbruik van bestuursbevoegdheid om de concurrentie bij wet uit te sluiten of te beperken. De betrokken bestuursorganen of personen moeten meewerken aan het onderzoek.
Ten derde hebben de mededingingsautoriteiten het recht om de betrokken bestuursorganen te horen in artikel 55. In de tussentijd wordt artikel 61 toegevoegd om te verduidelijken dat bestuursorganen die worden verdacht van misbruik van bestuursbevoegdheid om de mededinging uit te sluiten of te beperken, verplicht zijn om de relevante naleving van hun toezicht te melden autoriteiten en anti-monopolie wetshandhavingsinstanties schriftelijk.
6. Ondernemingen en individuen worden geconfronteerd met toenemende boetes en straffen voor illegale handelingen met afschrikkende werking
Het herziene artikel 62 verhoogt de boetes en straffen voor het weigeren of belemmeren van onderzoeken aanzienlijk om het onopgeloste probleem van niet-medewerking van relevante ondernemingen en personen in anti-monopoliewetshandhavingsonderzoeken op te lossen. (1) Artikel 62 stelt de boete tegen ondernemingen of particulieren verplicht door de facultatieve strafbare uitdrukking te schrappen. (2) Artikel 62 wijzigt de bovengrens van het aantal boetes tegen ondernemingen van „één miljoen yuan” in „één procent van de omzet in het voorgaande jaar”. (3) Artikel 62 verhoogt de bovengrens van boetes voor particulieren van '100,000 yuan' tot '500,000 yuan'. Het verhogen van het aantal boetes kan afschrikking creëren, wat helpt om de onderzochte persoon ertoe aan te zetten actief mee te werken aan het onderzoek.
Het gewijzigde artikel 63 voegt bepalingen toe voor verzwarende boetes. Het bepaalt wanneer (1) de omstandigheden van het overtreden van deze wet 'bijzonder ernstig' zijn, (2) de impact 'bijzonder weerzinwekkend' is, en (3) de gevolgen 'bijzonder ernstig' zijn, boetes van meer dan twee keer maar niet meer dan vijfmaal het bedrag van de boetes vermeld in de artikelen 56, 57, 58 en 62 van deze wet zou van toepassing kunnen zijn. Zo kunnen de ondernemingen voor inhoudelijke overtredingen zoals monopolieovereenkomsten, misbruik van marktdominantie en onrechtmatige totstandbrenging van concentratie van ondernemingen worden beboet tot 50% van de omzet van het voorgaande jaar. De onderneming kan een boete krijgen van maximaal 5% van de omzet van het voorgaande jaar voor procedurele overtredingen zoals weigering en belemmering van de medewerking aan het onderzoek.
7. Andere regels
Ten eerste stelt het AML-amendement 2022 een anti-monopolieprocedure van openbaar belang in om sociale en openbare belangen te beschermen. Artikel 60 voegt hieraan toe: 'Wanneer een onderneming monopolistisch gedrag vertoont dat de openbare belangen schaadt, kan het volksparket op of boven het niveau van steden die zijn verdeeld in districten een civiele procedure van algemeen belang aanhangig maken bij de volksrechtbank in overeenstemming met de wet.' Deze bepaling betreft het stelsel van geschillen van algemeen belang in de AML.
Ten tweede stelt het AML-amendement 2022 expliciet dat anti-monopoliehandhavingsinstanties verantwoordelijk zijn voor de vertrouwelijkheid van persoonlijke privacy en informatie. Het gewijzigde artikel 49 omvat de verplichting van anti-monopolie wetshandhavingsinstanties en hun personeel om persoonlijke privacy en persoonlijke informatie die bekend is in het proces van wetshandhaving vertrouwelijk te houden.
Heb je vragen? Stel ze hier.
Als een steeds belangrijker anti-monopolierechtsgebied, eindigt China's reis naar een effectievere AML-handhaving nooit. Op de derde dag na de goedkeuring van het amendement heeft de Staatsadministratie voor Marktregulering zes reeksen ontwerpbepalingen vrijgegeven die monopolistische problemen op verschillende gebieden aanpakken om ondernemingen meer duidelijkheid te verschaffen. De openbare raadpleging over deze ontwerpbepalingen loopt momenteel tot 27 juli. Qian & Qian hebben er vertrouwen in dat in de toekomst een professionelere en uitgebreidere AML-handhaving in China kan worden verwacht.
Referenties
Jianzhong Shi (2022), Een beter antimonopolieregime om hoogwaardige ontwikkeling te garanderen (更加完善的反垄断制度保障高质量发展), China Law Review (《中国法律评论》), 46 (4). (Aanstaande)
Yong Huang (2020, 30 juni), Fair Competition Review Safeguards the Survival and Development of Micro, Small and Medium Enterprises, Legal Daily.
Qing Li (2020), Experience and Witness: The First 12 years of the Anti-monopolie Law (亲历与见证：《反垄断法》的第一个12年)．In Qing Li (red.), Twelve Years of Anti -monopolie in China: overzicht en vooruitzicht, 126-133. CITIC Persgroep．
Tao Wu (2022), Verbetering van het bepalende kader voor onwettigheid voor monopolieovereenkomsten: enkele opmerkingen over de relevante bepalingen van ontwerpwijziging van China's AML (我国垄断协议违法性认定框架的改进：评《<反垄断法>修订案草案》相关条款), Mededingingsbeleid (《竞争政策研究》), 41 (2), 5-11.
Xiaoye Wang (2022), Opmerkingen over de antimonopoliewet (ontwerp) (《反垄断法(修正草案)》的评析), Contemporary Law Review (《当代法学》), 36 (3), 36-51.
*Het Chinese materiaal in dit bericht is vertaald door Qian & Qian.
Foto door Max Zhang on Unsplash
